Какая модель госуправления подходит России, как совершить прорыв в экономике и что нужно сделать для ускорения роста ВВП до 4–5%, в интервью РБК рассуждает председатель Счетной палаты Алексей Кудрин
Алексей Кудрин
(Фото: Олег Яковлев / РБК)
Как изменилась Счетная палата при Кудрине
Есть ли в России тренд на закрытие государственной информации
Какая модель госуправления больше подходит стране
Об экспортном рывке как шансе ускорить экономику
О рецептах социально-экономического развития
О «кислороде» для регионов в виде освобождения от части расходов
Как Счетная палата оценивает решения правительства по борьбе с бедностью
Как Алексей Кудрин смотрит на недавние налоговые инициативы
«Помогать реализовывать чувство налогоплательщика»
— Больше трех лет назад вы возглавили Счетную палату, в августе 2018 года была представлена новая стратегия ведомства на период до 2024 года. Как изменилась Счетная палата за время вашего руководства, каких промежуточных целей удалось достичь?
— Наша стратегия — это не формальный документ, это настольная книга всех наших сотрудников. Первое, что мы в стратегии обозначили, — мы не чисто финансовые проверки проводим, а совершенствуем государственное управление, оцениваем тенденции в экономике, прежде всего в бюджетной сфере. Затем даем рекомендации, как правильнее, эффективнее использовать ресурсы для достижения конечного результата. Второе — то, что мы назвали стратегическим аудитом. Он во всем мире уже развивается, особенно в развитых странах, это перформанс-аудит, или аудит результата. Пока стратегический аудит занимает 12–13% в нашем пакете, но через два года после запуска этой работы, пилотов и апробирования мы утвердили стандарт, обучили сотрудников и запустились уже в рамках новых подходов, которые в мире практикуются и очень распространены.
Video
Цифровизация — наш конек, и в пандемию за год мы продвинулись почти как планировали за три. Должен поблагодарить министерства и ведомства: мы подключились ко всем внутренним системам баз данных и рабочих документов. Поэтому мы стали даже часть аудита проводить дистанционно. У нас есть такая тематика, как открытость. Вообще, я напомню: Счетная палата отделена от исполнительной власти, и мы следим, чтобы все, что делает власть, было для людей, чтобы власть ничего не скрывала, была более открыта и, в конце концов, подотчетна гражданам. У нас вышло три ежегодных доклада об открытости государства: не только рейтинг ведущих ведомств, но и как они отрабатывают запросы граждан, запросы журналистов. Зачастую меньше половины выполняли эти требования, а после наших докладов это стали делать почти все — серьезный прорыв.
И еще один принцип, который мы в стратегии прописали, — помогать реализовывать чувство налогоплательщика. Если мы платим налоги, надо интересоваться, куда они пошли, интересоваться их эффективностью. Мы предоставляем эти инструменты налогоплательщикам, нашим гражданам. Мы, по сути, тот орган, который помогает посмотреть на власть с независимой точки зрения. У нас есть, конечно, задача перестройки нашего кадрового потенциала, мы набираем больше аналитиков, больше людей, умеющих работать с цифровыми методами, с базами данных, их агрегировать, выискивать новые тенденции.
Вот эти подходы, о которых я сейчас говорю, изменили главное: мы не просто пытаемся схватить за руку из-за неправильного расходования средств, а хотим заранее назвать системные проблемы, перестроить систему, чтобы она работала эффективнее. Без изменений госуправления мы не улучшим качество, эффективность расходования бюджетных средств. В этом смысле мы стали больше отвечать на запрос и нашего заказчика — парламента, президента, — и общества.
— Если говорить не юридически, а понятийно, вы в полной мере ощущаете эту независимость Счетной палаты, о которой сказали? Бывают ли попытки повлиять на эту независимость со стороны других ведомств или кого-то еще?
— Если бы я сказал, что мы в полной мере свободны, то я был бы не прав. Не назвал бы это каким-то препятствием, давлением в целом на Счетную палату. Но должен сказать, что некоторым нашим сотрудникам требуется мужество, когда они выходят на какие-то мероприятия. При этом, конечно, все проверки мы проводим и выпускаем наши отчеты, если в них нет информации, содержащей гостайну, коммерческую тайну, данные для служебного пользования.
Уже после того как состоялось интервью, вышел Глобальный индекс независимости высших органов аудита от Всемирного банка, где Счетную палату России отнесли к «высокой группе».
«Главное препятствие для нас — то, что мы из Советского Союза»
— Счетная палата выступает за поддержание открытости и прозрачности государственной власти. Однако тенденции последнего времени вызывают тревогу: те или иные данные изымаются из публичного поля, информация властей о пандемии далеко не всегда отличается прозрачностью и т.д. Видите ли вы в этом риски повышения недоверия к государству со стороны граждан? Что может сделать Счетная палата, чтобы остановить этот негативный тренд?
— Безусловно, такие элементы есть, они связаны с особой ситуацией, внешним позиционированием России. Вы знаете, что есть санкции против России, поэтому приходится в интересах отдельных компаний, предприятий, которые имеют госзаказы или поставляют куда-то свою продукцию, больше закрывать информацию. Для специалистов, даже для депутатов — она доступна, сохраняется неплохой общественный контроль, но через ограниченный круг тех, кто имеет к этой информации доступ. Однако, к сожалению, для большей части населения какие-то вещи становятся более закрытыми.
Когда я уходил с госслужбы из Министерства финансов, у нас все контракты в стране были открыты, за исключением гостайны, обороны. Причем мы это сделали до уровня муниципалитета. Тогда это была прорывная история, в которой Эльвира Набиуллина, Министерство экономики, Герман Греф участвовали. А теперь мы стали разрабатывать инструменты анализа вот этого масштаба информации. Сейчас у нас в Счетной палате есть такой проект, который называется «Госрасходы», где мы помогаем по целому ряду индикаторов отслеживать госзакупки и находить много искажающих моментов, которые требуют дополнительного внимания.
Еще, когда я пришел, первое, что мы сделали, — это оцифровали и в машиночитаемом виде опубликовали более тысячи отчетов за 1999–2007 годы, которые не были ранее доступны в электронном виде. Сейчас на сайте Счетной палаты уже более 2 тыс. отчетов, но мы продолжаем работу, чтобы в открытом доступе разместить все несекретные и не ДСП-отчеты Счетной палаты с 1997 года.
В этом смысле мы работаем, президент поддержал наши инициативы, дал соответствующие поручения по нашим докладам. Несмотря на то что у нас есть зоны, которые, может быть, стали чуть более закрытыми, вообще-то у государства сейчас столько информации! Самая последняя тенденция — это сделать базы данных ведомств доступными для анализа ученых и бизнеса. Есть новый проект организации ЦПУР [Центр перспективных управленческих решений], где мы создаем инфраструктуру данных и по соглашениям с министерством или ведомством постепенно предоставляем такие базы данных для анализа. В этом смысле мы шаг за шагом расширяем инструментарий, который позволил бы населению или специалистам больше знать о государстве.
— И все-таки есть ли области государства, неподконтрольные и недосягаемые для контроля, аудита, наблюдения Счетной палаты? Есть ли такие «слепые зоны»?
— Напрямую нет. У нас есть эти полномочия, и, кстати, хочу сказать, что как в Кодексе об административных правонарушениях, так и в Уголовном кодексе существуют нормы наказания за непредоставление информации. Другое дело, что мы зашли в целый ряд направлений, которые раньше так не анализировались, например стали проверять стратегии всех наших госкорпораций. У них, конечно, всегда есть часть коммерческой конфиденциальной информации, которая опять же идет под грифом ДСП. Есть и особые случаи, когда это закрытые госкорпорации, работающие на оборону. Но для нас было важно поставить вопрос о том, как исполняются задачи, которые государство ставит перед этими компаниями, как это влияет на их зарплаты, как стимулирует достижение показателей. Потому что вы знаете мою позицию: наш государственный сектор зачастую не отрабатывает то, что нужно для прорыва экономики.
В общем, таких ограничений нет, скорее у нас есть сегодня проблема недостатка наших ресурсов. У нас, допустим, в год проходит 400 проверок, в том числе 230 только по исполнению и проектировкам федерального бюджета. Это очень трудозатратный аудит. Нам приходится усиливать эти проверки, набирать экспертов, поэтому мы каждый год не охватываем все национальные цели, все нацпроекты, а берем несколько, на следующий год — еще несколько и т.д.
Мы вышли на рынок международного аудита — победили в открытом конкурсе с другими странами по аудиту международных организаций, в данном случае — по возможности проведения аудита ЮНИДО, это Организация ООН по развитию промышленности. Уже провели первый аудит, несмотря на пандемию, представили совету ЮНИДО результаты, получили многочисленные положительные отклики. Мы вскрыли целый ряд слабостей в бюджетной системе, в кадровой системе, ИТ-системах ЮНИДО.
— Миссия Счетной палаты в стратегии обозначена как «содействовать справедливому и ответственному государственному управлению». На ваш взгляд, улучшается или ухудшается российская система госуправления? Наша идеальная модель госуправления — это скорее Сингапур, а не классическая западная демократия?
— Так уж получилось, что мы как-то и географически расположены посередине, и выбираем какой-то средний путь. Главное препятствие для нас — то, что мы из Советского Союза, из той самой экономики с госпланами, госценами, госсобственностью, с низкими предпринимательскими навыками. Нам нужно создавать больше рынков, больше вот этой свободы предпринимательства. А мы все время где-то на полпути к этому, никак не можем свою модель до конца достроить. Если в 2000-е годы мы больше шли к развитию рынка, созданию целого ряда институтов — от собственности до банкротства, то сейчас у нас разгосударствление экономики затормозилось, роль государства увеличивается.
Тем не менее институты стратегического планирования продолжают развиваться. При всех, может быть, еще не сложившихся до конца элементах эффективности системы все-таки выстраиваются и стратегическое управление, и методы достижения [целей]. Сейчас правительство объявило 42 инициативы социально-экономического развития, они дополняют нацпроекты и национальные цели. Правительство ориентировалось на то, что в этих инициативах мы должны достичь прорыва. По моей оценке, в большинстве инициатив есть заявка на прорыв.
Цифровизация — это тренд нашего времени, и это правительство оказалось более компетентно. Я помню, как бухгалтеры со всех предприятий выстраивались в налоговую по графику, как граждане тоже должны были куда-то ходить, а сейчас это все можно сделать с телефона через личный кабинет. Вообще, если посчитать все случаи общения человека с государством, то на 50 типовых случаев будет приходиться более половины всех обращений к государству. И если их отрегулировать или создать решение для этих 50 типовых ситуаций, то госуправление в принципе уже серьезно изменится. В свое время мы в Центре стратегических разработок (ЦСР) назвали это «решением жизненных ситуаций человека». Это другой подход к госуправлению, который, по сути, решает большинство проблем населения, и я думаю, что к концу срока этого правительства мы увидим интересный результат.
Источник: rbc.ru